新型城镇化：钱从哪里来？

　　编者按：随着《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的正式发布，我国新型城镇化建设已经正式启动。然而，面对如此大规模的城镇化建设，“钱从哪里来”已经成为新型城镇化过程中需要率先作答的问题，事关改革的成败。
　　近日，保监会印发了《保险业服务新型城镇化发展的指导意见》(下称《意见》)，保险资金的融通功能将为推进中国特色的城镇化健康发展提供有力的财力保障，保险资金也将通过进一步深化投资运用改革，支持城镇基础设施建设等项目。
　　财政部副部长王保安曾公开表示，2020年我国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。显然单靠保险资金并不能满足中国城镇化发展对资金的需求。
　　42万亿元，这无论对于投资还是消费都具有巨大的拉动力，进而使得城镇化促进我国经济保持持续性的发展潜力。不过，“钱从哪里来”一直是中国城镇化过程中的一个难题。
　　多元化资金渠道化解金融风险
　　从《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中可以看到，新型城镇化道路与过去大肆圈地、盲目扩张城市规模、大力建造新城和新区、无节制开发房地产、不顾环境生态承受压力，甚至无所顾忌地破坏环境的城镇化、城市化形成了鲜明对比。
　　中央现在对新型城镇化建设的要求更多、更全面，标准更高，难度更大了。不过，一个摆在新型城镇化建设面前的最为现实的问题就是建设资金从哪里来。
　　此前财政部副部长王保安曾公开表示，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟须建立规范、透明的城市建设投融资机制。
　　北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐表示，城镇化要大规模建设城市基础设施，建立公共服务体系，医疗、保险、教育等也需要大量地投入。商品房和保障房建设、就业、职业培训、发展现代农业等，都需大量资金持续不断地投入。
　　曹凤岐认为，要解决城镇化巨大的资金需求，一方面要建立多层次、多样化、市场化的投融资机制;另一方面要构建政府、企业、个人多主体共同参与的成本分担机制，最重要的是建立完善的财政金融支持和保障体系。“新型城镇化过程中面临的很多问题，都需要我们解放思想、开动脑筋，需要政府、社会和公众的共同参与，不然新型城镇化很难成功。”曹凤岐表示。
　　财政部副部长刘昆在此前举行的国家新型城镇化规划新闻发布会上也曾表示，资金保障是推进城镇化的一个重要条件。在推进新型城镇化的过程中，我们在资金方面主要是通过体制上的创新等方式来解决。我们要加快财税体制和投融资机制的改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的资金保障机制。
　　在保障城镇化建设资金方面，刘昆表示财政部将重点做好以下工作：一是加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。二是推广使用政府与社会资本合作的模式，也就是PPP模式。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与城镇基础设施建设。三是进一步加强地方政府融资平台公司的管理，规范地方政府举债行为，厘清企业与政府的关系，正确引导市场预期，防范和化解财政金融风险。
　　保险资金促进金融稳定
　　《意见》显示，保险服务新型城镇化有着明确的实现目标，即探索保险业服务新型城镇化的体制机制和有效模式，逐步使保险业成为统筹发展多层次城乡保障体系的重要支柱，成为新型城镇化建设的重要融资渠道，成为完善社会治理和改进公共服务的重要工具，成为新型城镇化过程中应对灾害事故风险的重要手段。
　　保监会副主席王祖继日前在接受媒体采访时称，当前，在中央财政债务负担率及债务依存度不断上升、地方财政债务风险不断增大的情况下，城镇化建设还存在巨大的资金缺口。“十二五”末，保险资金将通过债券、股票等方式间接为城镇化发展提供资金，预计占保险资金总量的60%至70%，总体规模将达到6.12万亿元至7.14万亿元。通过基础设施投资计划、股权和不动产投资等方式，直接为城镇化发展提供资金，预计占保险资金总量的10%至20%，总体规模将达到1.02万亿元至2.04万亿元。
　　中国保险监督管理委员会政策研究室副主任熊志国对此表示，在金融体系中，保险资金是性质比较独特的一类资金。在城镇化进程中，基础设施、公用事业和公共服务是需要大量资金投入以形成有效供给的三个领域。其中，基础设施建设资金需求量最大，其建设周期一般较长，保险资金的长期性特点同基础设施建设可实现良性匹配。
　　他认为，保险资金支持城镇化建设有利于促进金融稳定。“资金的期限和结构不匹配，遇到较大的冲击，就有可能形成挤兑，放大金融风险。如果用保险资金来支持这些长期项目，风险就要小很多。从另一个角度看，保险资金的长期特性，有利于重大建设项目较好地穿越经济周期，防止大量坏账对金融体系的冲击。”熊志国说。
　　在熊志国看来，保险资金支持城镇化建设的相对成本较低。从财务管理的角度看，股权资金的资金成本高于债权资金。从不同债权资金来源看，保险资金的成本也相对较低。现在保险资金的债权计划、资金成本是在银行贷款的基础上有一定的折让。考虑到银行贷款在贷款过程中产生的一些成本，保险资金在成本上还是有明显优势。与信托资金相比，保险资金的成本优势就更加明显。
　　PPP模式缓解财政压力
　　新型城镇化建设的重要融资渠道除了保险资金之外，PPP模式则被称作是城镇化投融资的模式创新。所谓PPP模式是指在政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。其运行具有三个重要的特征，即伙伴关系、利益共享和风险分担。
　　清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授王守清认为，城镇要可持续发展并保证居民的生活水平，居民、产业、公共服务之间的集成与匹配，供需匹配与投融资机制联动非常重要，特别是其中的基础设施含公用事业与公共服务等，是政府必须承担的责任。但是基础设施一般具有投资规模大、建设周期长等特点，仅仅依靠政府投资，会带来较大的财政压力。
　　据了解，财政部2013年底开始力推PPP模式。“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业走出去的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述PPP模式的意义。
　　王守清解释说，PPP项目涉及两大核心参与主体，分别是政府(一般是地方政府)和企业(可以是国企、民企或外企)。政府应对公众负责，企业则应分担原本由地方政府承担的部分或全部责任与风险。双方在合作过程中各尽所能、各取所需，实现既充分发挥企业的技术和管理经验，提高效率，又有效控制政府的财政风险、有力保障社会公众利益的目的。因此，良好的合作关系是PPP模式应用成功的首要前提。为了确保合作的顺利，在进行法律和制度体系设计时，应特别重视政企的合作关系，以及对各类企业的一视同仁，不因企业性质而区别对待，建立一元化市场。
　　不过王守清也指出，由于基础设施项目投资大、周期长、风险多、涉及各方利益，在PPP法律和制度体系的构建过程中，除了积极推进已经启动的国家层面的PPP立法，还要适时制订全国性的PPP项目实施指南，以规范运作。
　　他表示，要探讨设立中央和省级PPP机构，完善一站式透明审批机制，以提高效率，实现物有所值，以利于经验总结和传播，避免重复交学费;要建立或完善公众参与决策和监管机制，以完善政府决策机制和弥补政府监管的不足;要建立国家级补缺资金，以促进经济落后地区的基础设施建设，平衡全国发展;要建立项目信息发布机制，保证公开、公平、公正，以预防腐败和总结经验。只有这样才能保证我国城镇化建设的可持续发展。
　　完善财政金融支持和保障体系
　　对于解决城镇化的资金需求，曹凤岐认为，最重要的是建立完善的财政金融支持和保障体系。
　　他表示，增加财政资金投入就要增加地方财政收入，协调中央和地方的税收分成，增加地方财力，比如进行房产税试点等。要放开或者允许地方政府多渠道投资，增加县域经济实力，增加县级财政收入，加大财政支出力度。
　　“现在很多所谓的地方融资平台、城投公司都是从商业银行贷款，现在有20多万亿元的债务，有20%是不良资产。我们需要转换思路，在有收入和利润的情况下，把各地城投公司变成一个股份有限公司，靠发股票和公司债筹措资金，为公共设施建设服务，而不能只依靠商业银行贷款进行融资。”他说。
　　在曹凤岐看来，信托机构要积极进行业务创新，探索以信托理财和设立资金池的方式，引导保险资金、养老基金、PE基金、海外资金以及其他社会资金参与国家新型城镇化建设。制订城镇化金融专项业务经营风险偏好，设定风险容忍度，加大城镇化金融的信贷支持力度。
　　“还必须充分发挥商业银行的作用。我们还要依靠商业银行的中长期贷款、短期贷款、小额信贷和其他全方位金融服务，解决农业生产、创业、就业问题。商业银行要综合化经营，并进行产品创新和服务创新。”他说。
　　他认为，受益于城镇化的加速推进，城镇产业基础的壮大、基础设施建设不断完善以及进城人口的消费需求将成为商业银行信贷投放的重要方向。商业银行要努力配合各级政府做好资金筹措计划，通过时间和期限的合理安排，创新并不断丰富融资工具，协助地方政府防范和管理好金融风险;把握城镇化过程中产业发展的趋势，积极支持符合各地城镇资源禀赋、具有发展前景的优势行业和企业。金融机构要细分城镇化中进城人口的消费金融市场，创新金融产品服务于住房、耐用消费品、教育文化等消费型贷款需求。
　　曹凤岐说，要发展民间资本主发起的风险自担的民营银行和其他民营金融机构，用草根金融来支持草根经济和草根创业。城乡一体化需要草根金融，草根金融是基层的微型金融机构，适应草根经济的小、散、弱、多，缺少抵质押物，几乎没有正规财务报表等特点。草根金融机构需要拥有专业的队伍、独特的流程和考核激励机制，深植基层，服务于草根经济。金融改革要真正为实体经济服务，为小微企业服务，为草根创业者服务。
　　此外，他还表示要发展农地金融，让农地流转收益成为农民工创业置业的资本，解决农民工草根创业的融资需求。“建议农民不要轻易出卖土地，而是通过转租、转包和土地入股方式得到长期收入。农民也可通过农村土地抵押获得资金。”他说。